Após dez anos de tramitação no Congresso, o Senado aprovou na noite do dia 17/12/2014, em votação simbólica, o Estatuto da Metrópole. O PLC 05/2014 fixa diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução de políticas públicas em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas instituídas pelos estados. O texto aprovado é o substitutivo apresentado em 2013, na Câmara dos Deputados, pelo então deputado federal e arquiteto Zezéu Ribeiro (PT-BA), hoje conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Bahia. A matéria seguiu para sanção presidencial.
O Estatuto da Metrópole busca potencializar a integração de ações entre os municípios que formam uma região metropolitana e prevê a governança interfederativa, ou seja, o compartilhamento de responsabilidades entre estados e municípios no planejamento e execução de ações para o cumprimento das funções públicas de interesse comum, com apoio da União. “Não se trata, entretanto, de uma quarta esfera de poder”, esclarece Zezéu Ribeiro.
A proposta prevê dez instrumentos para a gestão compartilhada, a começar pela elaboração de planos de desenvolvimento urbano integrado (PNDI), passando por consórcios públicos, convênios de cooperação, parceria público-privada e a possibilidade de compensação por serviços ambientais. A nova lei também institui o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado, com a finalidade de captar recursos e financiar ações nas regiões metropolitanas.
“O Estatuto possibilitará uma intervenção qualitativa dos arquitetos no enfrentamento dos problemas das regiões metropolitanas”, afirma Zezéu Ribeiro. “Será possível uma articulação democrática entre os municípios e Estados para a resolução de problemas comuns, com um planejamento que foge à abordagem setorial, temporal ou circunscrita a um território que só existe no papel. Planejamento é processo que se legitima com controle social”.
Histórico
As primeiras nove regiões metropolitanas do país – São Paulo, Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e Salvador – foram definidas de forma arbitrária pelo governo militar. O tema só mereceu previsão constitucional específica na Constituição de 1988, que atribuiu aos estados a competência para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas.
Atualmente, estão definidas 60 regiões metropolitanas e cinco aglomerações urbanas. Essas áreas, que abrigam mais de 100 milhões de brasileiros, enfrentam lacunas legais, como a falta de regras para situações que envolvem municípios de diferentes estados, o que será resolvido com o Estatuto da Metrópole. O texto complementa o Estatuto da Cidade (Lei No. 10.257, de 10/07/2001).
O projeto original do Estatuto da Metrópole foi proposto em maio de 2004 pelo então deputado federal Walter Feldman (na época no PSDB-SP). A proposta recebeu 48 emendas e foi objeto de quatro audiências públicas, realizadas na Câmara dos Deputados, mais quatro fóruns regionais de debates (em São Paulo, Goiânia, Salvador e Florianópolis). Em sequência, houve ainda duas rodadas de reuniões técnicas. Desse processo participativo resultou o projeto substitutivo, proposto em novembro de 2013 pelo relator Zezéu Ribeiro, relator da comissão especial que tratou do assunto.
Governança e função pública
Vejamos quais são as novidades do Estatuto da Metrópole e suas implicações, caso seja sancionado como aprovado pelo Congresso.
O Estatuto define metrópole como “o espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, têm influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional”. Aglomeração urbana é a “unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de dois ou mais municípios limítrofes, caracterizada por complementariedade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas”.
A instituição de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas continua como prerrogativa dos governos estaduais, com aprovação pelas assembleias legislativas, como previsto na Constituição. O Estatuto da Metrópole, contudo, inova ao fixar a necessidade de uma “governança interfederativa” a ser promovida por estados (e pelo DF) e pelos municípios agrupados, com o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de “funções públicas de interesse comum”.
O Estatuto define tais funções como políticas públicas ou ações cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes. “Esse conceito é importante pois abarca serviços como transporte público, saneamento básico, habitação e destinação final de lixo. E ao mesmo tempo poderá ensejar uma revisão das regiões já existentes, pois muitas delas não se adequam a ele. Algumas foram criadas apenas para terem um mesmo prefixo telefônico, o que poderia ser resolvido de outra maneira”, diz Zezéu Ribeiro.
Poderão ser criadas também regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas que envolvam cidades pertencentes a mais de um Estado, o que exigirá a aprovação de leis complementares pelas assembleias legislativas de cada um dos Estados envolvidos. Como a Constituição foi omissa a respeito, para contornar o problema, a União criou as Regiões Integradas de Desenvolvimento (RIDES), enquadramento dado a Brasília e cidades de seu entorno, Juazeiro (Bahia)-Petrolina (Pernambuco) e Teresina (Piauí)-Timor (Maranhão), porém sem a mesma amplitude de relacionamento em termos de planejamento que os demais tipos de agrupamentos.
Princípios e diretrizes
A governança interfederativa de regiões metropolitanas deverá observar princípios como prevalência do interesse comum sobre o local; compartilhamento de responsabilidade; autonomia dos entes federativos; observância das peculiaridades regionais e locais; e gestão democrática da cidade.
A autonomia dos entes federativos, explica Zezéu Ribeiro, é um item fundamental, pois preserva a independência dos Municípios garantida pela Constituição de 1988. “Nesse contexto, poderemos ter não apenas uma governança interfederativa em cada região, mas uma para cada tipo de serviço e conjunto de Municípios envolvidos”, esclarece o arquiteto.
Uma das diretrizes da governança interfederativa será a implantação de um processo permanente e compartilhado de planejamento e tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e as políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum. Haverá um sistema integrado de alocação de recursos e prestação de conta para sustentar a execução compartilhada de funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa.
Outra diretriz é a participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum. Deverá haver a compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa.
Deverá haver compensação por serviços ambientais e outros prestados por um Município à unidade territorial urbana. “Um exemplo é a destinação final do lixo”, explica o autor do projeto substitutivo.
A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá em sua estrutura básica:
- Instância executiva, composta por representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas (Estados, DF e Municípios)
- Instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil
- Organização pública com funções técnico-consultivas e
- Sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.
Planejamento
O Estatuto da Metrópole exige que as regiões metropolitanas e aglomerações urbanas contem com um plano de desenvolvimento urbano integrado, englobando inclusive as áreas rurais dos municípios conjugados. O plano deve ser aprovado mediante lei estadual a ser revista no máximo a cada dez anos. A exigência não eximirá os Municípios de possuírem seus respectivos planos diretores, a serem compatibilizados com o plano integrado.
O plano de desenvolvimento urbano integrado incluirá as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos; macrozoneamento; diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação do solo urbano e normas para a articulação das políticas intersetoriais.
A delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem, igualmente deverá fazer parte do plano.
O processo de elaboração do plano e a fiscalização de sua aplicação deverá envolver a promoção de audiências públicas e debates com participação de representantes da sociedade em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana. Da mesma forma, deverá haver a publicidade quanto aos documentos e informações produzidas e o acompanhamento do Ministério Público.
Para execução dos planos, são previstas ferramentas como fundos públicos, consórcios, convênios de cooperação, parceria público-privada, operações urbanas consorciadas e contratos de gestão.
A União apoiará as ações voltadas à governança interfederativa, desde que adequadas à política nacional de desenvolvimento urbano e à existência de “gestão plena” da unidade territorial objeto da ajuda. O Estatuto defina como gestão plena a formalização e delimitação da região, existência de estrutura de governança interfederativa própria e plano de desenvolvimento integrado aprovado por lei estadual.
Fonte: CAU/BR
